AVRUPA YEREL YÖNETIMLER ÖZERKLIK SARTI*

Ikinci Dünya Savasi’ndan maddi ve manevi büyük kayiplarla çikan Avrupa’da bir daha ayni trajedilerin yasanmamasi için 1949 yilinda 10 devlet tarafindan(1) kurulan Avrupa Konseyi(2), Avrupa Birliginden(3) farkli bir örgütlenmedir. Avrupa Insan Haklari Sözlesmesi’nin uygulanmasini denetleyen ve 1959 yilinda kurulan Avrupa Insan Haklari Mahkemesi Avrupa Konseyine baglidir. Avrupa Birligi, Avrupa Konseyinin izniyle ayni bayragi kullanmaktadir. Türkiye, Yunanistan ile birlikte 1949 yilinda konseye ilk üye olan ülkeler oldugundan kurucu üye statüsündedir.

Insan haklarini, demokrasiyi ve hukukun üstünlügünü savunmak amaciyla kurulan Avrupa Konseyi hükümetlerarasi bir kurulustur. Imzalanan çok sayidaki uluslararasi sözlesme üye ülkeleri baglamaktadir. Sözü edilen anlasmalarin çerçevesi oldukça genis olup, çok degisik konularda sözlesme yapilmistir.(4)

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti, Avrupa Konseyi tarafindan 1983 yilinda imzaya açilmis, Türkiye anlasmaya 1988 yilinda imza koymus, anlasma 1992 yilinda Bakanlar Kurulu Karari ile onaylanmistir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti, 2011 yili itibariyle Avrupa Konseyine üye 47 ülkenin 44’ünde yürürlüge konmustur.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti’nin, ‘Yükümlülükler’ Maddesi’nde, üye ülkelere Sart’in I. Bölümündeki maddelerin içinden ‘en az 10 paragrafin seçilmesi zorunlu, digerleri istege bagli olmak üzere en az 20 paragraf ile kendisini bagli kabul etmeyi taahhüt edecektir’ kosulu konmustur. Ayrica, istenilen maddelere çekince konulabilecegi ve bes yil sonra çekilme hakki taninmistir.

Üç ana bölümden olusan Sart, asagidaki gibi özetlenebilir:

Birinci bölümde; seçilmis yöneticilerin çalisma kosullari, yerel yönetimler üzerindeki devlet denetiminin azaltilmasi, yerel yönetimlere görevleri ile orantili gelir kaynaklarinin saglanmasi geregi ile ilgili kurallar,

Ikinci bölümde; Sart’i onaylamis devletlerin yükümlülük ve sorumluluklariyla ilgili kurallar,

Üçüncü bölümde; uygulama ve yürürlük kosullari ile ilgili kurallar yer almaktadir.

Sart’in giris bölümünde;

Yerel makamlarin her türlü demokratik rejimin ana temellerinden biri oldugu, vatandaslarin kamu islerinin sevk ve idaresine katilma hakkinin Avrupa Konseyi üyesi devletlerin tümünün paylastigi demokratik ilkelerden biri oldugu,
Bu hakkin en dogrudan kullanim alaninin yerel düzeyde olduguna, gerçek yetkilerle donatilmis yerel makamlarin varliginin hem etkili hem de vatandaslara yakin bir yönetimi saglamasina bagli oldugu,
Degisik Avrupa ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunmasi ve güçlendirilmesinin, demokratik ilkelere ve idarede yerinden yönetime dayanan bir Avrupa olusturulmasinda önemli bir katki saglayacagi, bunun için de demokratik bir sekilde olusan karar organlarina, sorumluluklara, genis kaynaklara ve özerklige sahip olunmasi gerektigi belirtilmistir.

Otonomi ve Muhtariyet olarak da adlandirilan Özerklik; bazi konularda merkezi idareden emir almadan, kendi basina kararlar alip uygulayabilen yönetim biçimi olarak tanimlanabilir.

Yerel özerklik, bir yerel toplulugun, yerel nitelikte olan isleri, kendi basina, kendi organlariyla görebilmesi ve buna olanak verecek kaynaklara sahip olabilmesidir.

Baska bir ifadeyle; herhangi bir kurum, örgüt ya da yönetimin, kendi iç islerini yürütmede merkezi idareden görece bagimsiz olmasidir.

YEREL YÖNETIMLER

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasi’nin 123. Maddesinin üçüncü fikrasina göre, ‘Idarenin kurulus ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasina dayanir.’ Bu durumda, devletin idari örgütlenmesi hem merkezden yönetim hem de yerinden yönetim unsurlarini içermektedir. Tek bir merkezden, devletin tüzel kisiligi adina, bir veya birkaç yetkili tarafindan planlanan ve yürütülen hizmetlerden dogan sorumluluk da dogal olarak merkezi yönetime aittir. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi sirasinda olusan gelir ve giderler merkezi bütçede toplanir ve kamu hizmetlerinin görülmesinde, hangi hizmete, ne kadar ve nasil mali kaynak saglanacagi merkezi idare tarafindan belirlenir.

Merkezden yönetim hiyerarsi esasiyla islediginden, bürokrasi ve kirtasiyeciligi artirarak kamu hizmetlerinde gecikmelere yol açar. Merkezden yönetim, dogrudan halk tarafindan seçilmeyen bakan, vali, kaymakam tarafindan yürütüldügünden demokratik ilkelere uygun degildir. Ayrica merkezden yönetimde yerel ihtiyaçlarin dogru ve isabetli bir sekilde saptanmasi güçtür.

Bu olumsuzluklari gidermek için sadece valilere, yetki genisligi ilkesi taninmistir. Yetki genisligi, valilerin merkeze danismadan, merkezden emir ve talimat beklemeden, kendi baslarina merkez adina karar alabilme olanagini ifade eder. Ancak Türkiye’de valiler halk tarafindan seçilmediginden, vali merkezin genel çerçevesinin ve siyasi etkisinin disina çikamadigindan sözü edilen olumsuzluklar devam etmistir, farkli bir düzenleme yapilmadigi sürece de devam edecektir.

Oysa yerel yönetimlerin karar organlari seçimle is basina geldiginden, hizmetin gönüllü taliplileridir. Böyle olunca bir yörede yasayan insanlar kendi ihtiyaçlarinin karsilanmasinda, merkezin hantal yapisinin aksine daha aktif davranmakta, katilimciligi ön plana çikararak, merkeze göre hizli ve istekli olmakta, dolayisiyla hizmet verimliligi artmaktadir.

Tanzimat’la birlikte ortaya çikan belediye, Arapça’da sehir, memleket anlamlarina gelen ‘beled’ kelimesinden türemistir. Belediye, O. N. Ergin’in deyimiyle ‘Ortak çikarlar ve karsilikli ihtiyaçlarin zorlamasiyla, bir beldede oturan halkin, beldelerine ve dolayisiyla kendilerine ait sorunlari, hükümetin kanunla belirledigi sinir ve sorumluluk çerçevesinde seçmis olduklari kisiler araciligiyla halletmeleri’ dir.(5)

Belediyeler, bir kentin temel yerel örgütü olup, yönetim yapisi olarak vatandasa en yakin idari birimlerdir. Bir ülkedeki yerel yönetimlerin gücü ve etkinligi, söz konusu ülkedeki demokrasinin düzeyi ile dogru orantilidir. Ayrica yerel yönetimler, tarihi süreç içerisinde özgürlük, esitlik, temsil, katilim gibi degerleri yasatan kurumlar olmuslardir. Türkiye’deki belediye yönetimlerinin, Batili anlamda yerel yönetim birimi niteligine yaklastigini söylemek ise oldukça güçtür.

Belediye yönetiminin üç organi bulunmaktadir;

a) Belediye Baskani; Belediye yönetiminin temsilcisi ve yürütme organidir. Belediye baskanlari halk tarafindan çogunluk yöntemi ile 5 yilligina seçilmektedir. 1963 yilina kadar belediye meclisleri tarafindan seçilirdi.

b) Belediye Meclisi; Belediye tüzel kisiliginin bir tür parlamentosu, dolayisiyla belediyenin görecegi hizmetlerin ve temel islevlerinin belirlendigi genel karar organidir. Üyeleri seçimle 5 yilligina görev yaparlar.

c) Belediye Encümeni; Belediye yönetiminin ikinci derecede karar ve danisma organidir. Belediye bütçesini incelemek, kamulastirma karari vermek, çikardigi emir ve yasaklara uymayanlara ceza takdir etmek gibi görevleri vardir. Belediye meclisinden gizli oyla seçilen üç üye ile belediye birim amirlerinden bir yilligina olusturulan organdir. Görüldügü gibi, seçimle gelmeyip, atanmis olan belediye birim amirleri belediye encümeninde görev almakta ve bu durum 1982 Anayasasi’na (6) bile aykirilik olusturmaktadir. Söz konusu uygulamanin degistirilmesi ve encümenlerin sadece seçilmis üyelerden olusturulmasi gerekmektedir.

1982 Anayasasi’nin 127. Maddesi’nde (özet olarak); merkezi idare yerel yönetimlerin yapacagi hizmetleri belirler, yönlendirir, denetler ve mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisine sahiptir diyerek, totaliter ve emredici zihniyetini ortaya koymustur. Vesayet denetimi ‘Yerinden yönetim kuruluslarinin, kendilerinin disindaki, baska bir idari kurulus tarafindan, yasalarin öngördügü sinirlar içinde denetlenebilmesidir’.

Vesayet denetimi, merkezi idare tarafindan belediyelerin organlari ve islemleri üzerinde yapilmaktadir. Bu denetim yapilirken, bazi durumlarda hukukilik denetiminin disina çikilarak yerindelik (takdir yetkisi, öyle yapilmaz böyle yap) denetimi uygulanmaktadir. Bazen yerindelik denetimi abartilmakta ve yerel yönetim tarafindan yapilan, ancak merkezi otoritenin uygun görmedigi hususlar iptal edilmektedir. Bugün itibariyle Ankara’nin kisitladiklarinin çerçevesi çok genis oldugundan bati ülkelerine kiyasla belediyelerin özgürlükleri ellerinden alinmistir. Türkiye’de yerel yönetimlerin merkezi idareye bagli kalmasini saglamak bütün hükümetler döneminde temel amaç olmustur.

Bu olumsuzluklarin yillardan bu yana sürdügü Türkiye’de belediye yönetimlerini nispeten daha özerk kilabilecek ve hareket alanini genisletecek olumlu bir adim atilmistir. Yerel yönetimlerin bütçe, kesin hesap, bütçede degisiklik, ödünç alma ve verme islemleri, aktarmalar, hizmet ücret tarifeleri vb. islemlere ait belediye meclis kararlarinin kesinlik kazanmasi en büyük mülki amirin onayina bagli tutulmusken, AKP Hükümeti tarafindan 2005 yilinda çikarilan 5393 sayili Belediye Kanunu ile bu agir vesayet denetimi kaldirilmistir. Bu yasaya göre, kesinlesen belediye meclisi kararlarinin yürürlüge girebilmesi için en büyük mülki amire kesinlesme tarihinden itibaren yedi gün içinde gönderilmesi yeterlidir. Mülki idare amiri kendisine gönderilen meclis kararlarina karsi ancak idari yargida dava açabilmektedir.

5393 sayili Kanun; belediyenin mali islemler disinda kalan diger idari islemlerinin hukuka uygunluk ve idarenin bütünlügü açisindan Içisleri Bakanligi tarafindan denetlenecegini öngörmüstür. Bunun yani sira belediyenin eylem ve islemleri üzerinde mülkiye müfettislerinin, Maliye Bakanligi Teftis Kurulunun, Mahalli Idareler Kontrolörlerinin denetleme yetkisi, dolayisiyla agir vesayet denetimi devam etmektedir. Belediye baskaninin görevden alinmasi ve belediye meclisinin feshedilmesine Danistay tarafindan karar verilirken, hakkinda sorusturma açilan belediye baskani Içisleri Bakani tarafindan görevinden uzaklastirilabilmektedir.

Uzun yillar boyunca hükümetler, belediye yönetimlerinin hangi siyasi partiden olduguna göre tavir alip, kendi partilerine ait belediyeleri kaynak bakimindan güçlendirip, islerliklerine yardimci olurken, bunlarin disindaki yerel yönetimlere bürokratik zorluklar çikarmis, idari vesayet denetimini siyasi amaçlar için kullanmislardir.

TÜRKIYE’NIN ÇEKINCE KOYDUGU MADDELER

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti’ni imzalayarak onaylayan Türkiye, Sart’in bazi madde ve paragraflarina çekince koymustur.

Sart’in çekince konulan madde ve fikralari söyledir;

Yerel yönetimlere, kendilerini dogrudan dogruya ilgilendiren konularla ilgili planlama ve karar alma süreçleri içinde, olabildigi ölçüde, uygun bir zamanda ve biçimde danisilmasi konusu ile ilgili 4. Maddenin 6. Fikrasi, (4/6)
Bu paragrafa neden çekince konuldugunu anlamak veya anlatmak oldukça zor. Türkiye, yerel yönetimlere danisilmasi gibi hiçbir yaptirim içermeyen, siradan bir görüs alisverisine bile tahammül edememekte veya bunu zaman kaybi olarak görmektedir. Belki de hasmetlû devletimiz, belediyenin fikrini alirsam onun düzeyine inmis olurum diye düsünerek çekince koymustur kim bilir? Sonuçta merkezi idare plan yapma ve karar alma sürecinde yerel yönetimlerin fikrini almayi çok görmektedir.
Yerel yönetimlerin yönetsel örgüt yapilarinin kendilerince belirlenmesi ile ilgili (6/1)
Türkiye tarafindan çekince konulan Sart’in 6. Maddesi 1. Paragrafina göre, ‘Yasa ile düzenlenmis daha genel hükümlere halel getirmemek sartiyla yerel otoriteler, kendi iç idari örgütlenmelerini yerel ihtiyaçlarla uyumlu kilmak ve etkin idare saglamak amaciyla kendileri kararlastirabileceklerdir.’

Görüldügü üzere merkezi otorite yerel yönetimlerin iç idari örgütlenmelerini bile kendilerinin yapmasina izin vermemektedir. Yerel yönetimlerin merkezi idareden ayri kamu tüzel kisiligi olmasina ragmen, Merkezi idarenin bütünlügünü korumak adina, belediyelerin, kaç baskan yardimcisi, daire baskani, memuru olacagi üniter yapi tarafindan belirlenmektedir. Bu yetmiyormus gibi yerel yönetimlerin iç idari örgütlenmelerinin görev tanimlari da, diyelim ki bir sube müdürünün görev ve yetkileri de yine merkezi idare tarafindan belirlenmektedir. Yerel bilmez, merkez bilir!
Seçimle gelinen görev yerlerinde bulunanlarin görevleriyle bagdasmayacak islev ve etkinliklerin yasayla ve temel tüzük ilkelerine göre belirlenmesi konusu ile ilgili (7/3)
Sart’in ‘Yerel olarak seçilmis kisilerin görevleriyle bagdasmayacak islev veya faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir’ hükmüne çekince konulmasi ilginç; yerel yöneticilerin görevleriyle bagdasmayacak islev ve etkinliklerini yasayla düzenlemek Türkiye Cumhuriyeti’nin neden isine gelmemis, anlamak zor. Paragraflari okurken kafalari mi karisti, yoksa mevzuatin derinliklerindeki baska nedenlerle ileride zorluklarla karsilasacaklarini mi düsündüler bilinmez.
Yönetsel denetime ancak yönetsel denetimle korunmak istenen yararlar ile orantili olmasi durumunda izin verilmesi ile ilgili (8/3)
Sart’in 8. Maddesinin 3. Fikrasi’nda ‘Yerel makamlarin idari denetimi, denetleyen makamin müdahalesinin korunmasi amaçlanan çikarlarin önemiyle orantili olarak sinirlandirilmasini saglayacak biçimde yapilmalidir’ denmektedir.

Bu fikraya konulan çekince 2005 yilinda çikarilan belediye yasasi ile anlamini yitirmistir. 2005 yilinda çikarilan 5393 Sayili Belediye Kanunu’nun 34. maddesinde, belediyelerin denetiminin amaci söyle belirtilmistir. ‘Belediyelerin denetimi; faaliyet ve islemlerde hatalarin önlenmesine yardimci olmak, çalisanlarin ve belediye teskilatinin gelismesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarli duruma gelmesine rehberlik etmek amaciyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarini mevzuata, önceden belirlenmis amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarina göre tarafsiz olarak analiz etmek, karsilastirmak ve ölçmek; kanitlara dayali olarak degerlendirmek, elde edilen sonuçlari rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktir’. Dolayisiyla yeni düzenleme ile denetimin rehberlik yapma amaci ön plana çikarilmakta, insan odakli denetim anlayisi temel alinmaktadir. Görüldügü gibi devlet, yakin zamanda degistirdigi kanunlarin getirdigi yeniliklerin Sart’in çekince konulan maddelerini bosa çikardiginin farkinda degil. Belki de kendini aleme fas etmemek için sessizligi tercih ediyordur, kim bilir? Umariz, denetim anlayisinda ortaya çikan bu olumlu yenilik karsisinda hala çekincenin sürdürülmesinin anlamsizligini fark ederler.
Yerel yönetimlere kaynak saglanmasinda, hizmet maliyetindeki artislarin olabildigince hesaba katilmasi konusu ile ilgili (9/4)
Sart’in maddesinin uzun hali söyledir. ‘Yerel makamlara saglanan kaynaklarin dayandigi mali sistemler, görevin yürütülmesi için gereken harcamalardaki gerçek artislarin mümkün oldugunca izlenebilmesine olanak tanimaya yetecek ölçüde çesitlilik arz etmeli ve esneklik tasimalidir’.

Belediyelerin gelir kaynaklari; genel bütçe vergi gelirlerinden ayrilan paylar, öz gelirleri ve devlet yardimlari olarak üç gruba ayrilabilir. Belediyelere bütçe vergi gelirlerinden verilen pay, nüfuslarina göre dagitilmakta; bir kismi belediyeler fonuna aktarilmakta, kalani ise mahalli idareler fonuna yatirilmaktadir. Söz konusu fonlarin yönetimi merkezi idare kuruluslarina aittir. Bu fonlardan belediyelere belirli esaslara göre yardim yapilmaktadir. Sart’in bu paragrafina çekince konulmasi anlasilir bir durum. Türkiye’deki yerel yönetimlere kaynak dagitimi ile ilgili kanunlar ve uygulamalar Özerklik Sarti’nin ‘…hizmet maliyetindeki artislarin’ dikkate alinmasi hükmüne açikça aykirilik olusturmaktadir. Merkezi idarenin bunu istemesi için demokratik ve özgürlükçü bir bakis açisina sahip olmasi veya en azindan Adem-i Merkeziyetçi yönetim biçiminden yana olmasi gerekir ki, nerde o yönetim.
Dagitilan kaynaklarin yerel yönetimlere verilmesinin nasil yapilacagi konusunda kendilerine uygun biçimde danisilmasi ile ilgili (9/6)
Sart; taraf olan devletleri, yerel yönetimlerin siyasal, yönetsel ve mali yönlerden bagimsizliklarini güvence altina almaya zorlayici kurallar içermektedir. Ancak Türkiye Cumhuriyeti, sadece yerel yönetimlere degil, ülkedeki birçok kesime ve kuruma, kendisi ile ilgili herhangi bir konuda danismamis, halki dikkate almamis, insanlik onurunu çogu kere ayaklar altina almis, vatandaslarina insan olmanin gerektirdigi asgari önemi göstermemistir. Bazi durumlarda taninan temel haklar ise ya Bati’nin zorlamasiyla ya da konjonktürün dayatmasiyla olmustur. Böyle bir merkezi idarenin, daha düsük düzeydeki bir makama kaynak dagitimini danismasi ve yerel yönetimin kendisine esit addedildigini kabul etmesi zordur, dolayisiyla Türkiye’nin bu maddeye çekince koymasi Kemalist zihniyetin dogal sonucudur.
Yapilacak mali yardimlarin, yerel yönetimlerin kendi politikalarini uygulama konusundaki temel özgürlüklerin ortadan kaldirilmamasina yönelik (9/7)
Sart’in, 9. Maddesinin 7. Paragrafi söyledir: ‘Mümkün oldugu ölçüde, yerel makamlara yapilan hibeler belli projelerin finansmanina tahsis edilme kosulu tasimayacaktir. Hibe verilmesi yerel makamlarin kendi yetki alanlari içinde kendi politikalarina iliskin olarak takdir hakki kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir’

‘Yerel yönetimlerin mali karar ve hareket serbestisinin genisletilmesinin en önemli kosulu, yerel yönetimlerin, yerel harcamalari yerinde, etkili ve verimli bir sekilde, program ve hedeflere uygunluk içerisinde yapacagi konusunda güven duyulmasidir. En önemli sorun, merkezi otoritenin yerele güven duymamasi, yetkiyi paylasmak istememesidir. Türkiye’de kendi yerel kurum ve kuruluslarina güven duymayan ve bunlar arasinda siyasi nedenlerle mali dengesizlikler olusturan merkezi bir yapi söz konusudur.'(7)
Merkezi idarenin yaptigi yardim için kosul öne sürmemesi için devletin zihniyetini degistirmesi gerekir. Belediyelerin etkin bir sekilde hizmet görebilmeleri için mali açidan güçlü olmalari gerekir. Hatta bununla ilgili olarak yerel yönetimler için 1982 Anayasasi’nda ‘görevleriyle orantili gelir kaynaklari saglanir’ hükmü bile yer almaktadir. Iste sözünü ettigimiz zihniyet budur; yaz bir yerlere, ama uygulama, çok zorda kalirsan kismen uygula, çesitli manipülasyonlarla kismi haklarin da kullanilmasini denetle ve zorluklar çikar.

Yerel yönetimlere, ortak çikarlarinin korunmasi ve gelistirilmesi için derneklere üye olma ve uluslararasi birliklere katilma hakkinin taninmasi ile ilgili (10/2)
Hava ve su kirliligini çözmek, kentsel hizmetlerin verimini artirmak için yerel yönetimlerin kendi aralarinda isbirligi yapmalari zorunluluk iken; Türkiye, Sart’in 10. maddesinin 2. paragrafina çekince koymustur. Yapilacak bu tür faaliyetlerin, dis politikaya ve uluslararasi anlasmalara uygun olarak yürütülmesi ve önceden Içisleri Bakanligi’nin izninin alinmasi zorunlu olmaktadir.
Yerel yönetimlere, baska ülkelerdeki yerel yönetimlerle isbirligi yapma hakkinin taninmasi konusu ile ilgili (10/3)
Paragrafta ‘Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen sartlar dahilinde, baska devletlerin yerel makamlariyla isbirligi yapabilirler’ denmektedir. Türkiye’nin çekince koyarak onaylamadigi bu paragraf zaten Türk yerel yönetim mevzuatinda izne tabi olarak uygulanmaktadir. Paragrafta yer alan, ‘kanunla muhtemelen öngörülen sartlar dahilinde’ isbirligi yapabilirler ifadesi ile uygulamada isbirliklerinin Içisleri Bakanligi’nin iznine bagli olmasi, neredeyse ayni anlama gelmektedir. Yerel yönetimlerin, yabanci ülke yerel yönetim birimleri ile kardes sehir iliskilerine girmeleri ve uluslararasi birliklere üye olabilmeleri, 1173 Sayili ‘Milletlerarasi Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkindaki Yasa’ geregince, Içisleri Bakanligi’nin izniyle fiilen yürütülmektedir. Içisleri Bakanligi’nin bu tür iliskilere sicak baktigi ve yillardir bu konularda uygulamalari oldugu, ayrica bu tür birliklerin artirilmasini tesvik ettigi bilinmektedir.
Yerel yönetimlerin, kendilerine iç tüzükte taninmis olan yetkileri serbestçe kullanabilmeleri ve özerk yerinden yönetim ilkesini koruyabilmeleri için yargi yollarina basvuru hakkinin taninmasi ile ilgili 11. Maddesi
Türkiye tarafindan çekince konulup onaylanmamasina ragmen bu madde fiilen uygulanmakta, yerel yönetimler merkezi idarenin kararlari aleyhine Danistay ve idare mahkemelerine basvurabilmektedir. Istanbul Büyüksehir Belediyesi’nin basvurusu üzerine Danistay, imar yasasinin bir maddesinin anayasaya aykiriligi iddiasiyla Anayasa Mahkemesi’ne iptal davasi açmis ve söz konusu düzenleme Anayasa Mahkemesi tarafindan iptal edilmistir. 1982 Anayasasi’nin ‘Yargi Yolu’ baslikli 125. Maddesinde, ‘Idarenin her türlü eylem ve islemlerine karsi yargi yolu açiktir’ hükmünün yer almasi ve uygulamada da yerel yönetimlerin yargisal korunmasi gerçeklesmesine ragmen Türkiye’nin 11. Maddeye çekince koymasi, Sart hükümlerine olan önyargili zihniyeti ortaya koymaktadir.
Ayrica, büyüksehir belediyeleri ile ilgili yapilan bir yönetmelikte, imar uygulamalarinda büyüksehir belediyelerine yetki veren degisiklik, ilçe belediyelerinin basvurusu üzerine Danistay Altinci Dairesi tarafindan iptal edilmistir.

SART’IN GENEL ÇERÇEVESI ve TÜRKIYE’DEKI DURUM

Sart’in, Avrupa Konseyi tarafindan belirlenen bir küme içinden on paragrafi zorunlu olarak, diger on paragrafi ise istege bagli olarak seçilmektedir. Türkiye tarafindan zorunlu olarak kabul edilen Sart’in üçüncü maddesinin 1. Paragrafina göre yerel özerklik; ‘Kanunlarda belirlenen sinirlar çerçevesinde, yerel otoritelerin, kendi sorumluluklari altinda ve yerel nüfusun çikarlari dogrultusunda kamu islerinin önemli bir bölümünü düzenleme ve yönetme hakki ve imkânini’ ifade etmektedir.

Ikinci paragrafta ise ‘Bu hakkin, dogrudan, esit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmis üyelerden olusan karar organlari (meclis veya kurul) tarafindan kullanilacagi’ ifade edilmektedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti, belediyeleri hem korunmalari açisindan hem de yetkileri açisindan tam özerk yapiya kavusturmak çabasinin ürünüdür.

Sart’in kapsami söyle özetlenebilir;

Anayasa ve yasalarla yerel yönetimlere verilen temel yetki ve sorumluluklarin disinda yine bu yasalara uygun baska yetki ve sorumluluklarin kullanimi engellenmemelidir,
Yasalarla taninan yetki ve sorumluluklarin kullaniminda yerel yönetimlerin tam takdir hakki olmalidir,
Yerel yönetimlere taninan haklar, merkezi veya bölgesel nitelikteki baska yönetimlerce kisitlanmamalidir.

Yerel yönetimlerin karar organlarinin seçimle isbasina gelmis olmalari, yerele ait islerini kendi organlariyla, disaridan hiçbir müdahale olmaksizin görmeleri ve tüzel kisilik sahibi olmalari, onlara demokratik ve özerk kurulus niteligi kazandirmaktadir. Ancak ideal olan bu iken, Türkiye’deki uygulamalar tam tersine, merkezi idareyi bas taci yapma yönünde gelismistir. Türkiye Cumhuriyeti’nin sözü edilen tekçi yaklasimi, son birkaç yil kismen hariç tutuldugunda, hala Ittihat Terakki zihniyetidir.

Çagimizda yerel yönetimlerin kendilerine ait kararlari kendileri tarafindan verilmesi yönünde bir anlayis gelisirken; Türkiye Cumhuriyeti’nde, merkezin bir uzantisi ve onun takdiriyle olusturulan örgütler haline büründürülmüs, yerel yönetimlerin haklarina saygi duyulmamis, halkin içinden gelmis bu örgütlenmelere güven duyulmamistir. Türk merkezi idaresinin yerel özgürlüklere önem veren bir bakis açisina kavusmasi zaman alacaga benzer. Yasalari degistirmesine ragmen, uygulamalari degistirmeyen bir ülkeden söz ediyoruz. Ulusal bütünlügün zedelenmesi korkusuna sahip iktidarlar, yerelin kullanmasi gereken yetkilerin üzerine ambargo koymus, hegemonik yapilarinda gedik açilacagini düsünmüslerdir. Tek parti yönetiminin egemen oldugu 1950 yilina kadar pek çok büyüksehirde, ayni zamanda CHP il baskani da olan valilerin, belediye baskanligini üstlendigi hatirlandiginda bu zihniyetin tarihsel arka plani daha iyi anlasilir.

Buyurun iste, Sart’in çekince konulan paragraflarindan üçü fiilen uygulanirken, kabul edilen bir maddesi uygulanmiyor. Bu kadar trajikomik duruma düsen kaç ülke vardir acaba. Zihniyetlerle empati kurabilme yarismasi düzenlense; en düsük puani, Türk merkezi yönetiminin neden böyle yaptigini anlamaya çalisanlar alir.

Sart’in Türkiye tarafindan onaylanan 5. Maddesinde, ‘yerel yönetimlerin sinirlarinda, mevzuatin elverdigi durumlarda ve mümkünse bir referandum yolu ile ilgili yerel topluluklara önceden danisilmadan degisiklik yapilamaz’ hükmü yer almistir. Bu hususun, 5393 Sayili Belediye Kanunu’nda da Sart’a uygun sekilde yer almasina, dolayisiyla mevzuatin elvermesine ragmen birkaç ay önce Sisli Belediyesi’ne ait üç mahalle, referandum yapilmadan merkezi idare tarafindan, komsu belediyenin sinirlarina dahil edildi. Hükümetin tepeden inmeci tasarrufuna karsi Sisli Belediye Baskani, uluslararasi sözlesmeler kanun hükmünde oldugundan, uygulamanin Sart’in 5. Maddesine aykiri oldugu gerekçesiyle dava açti, bakalim yargi ne diyecek.

Halkinin çikarlarina siyaset ürettigini iddia eden ve küçük bir kesim disinda ‘solcu’, liberal, dindar, muhafazakar vb. siyasal aktörlerin çogunun gözünü boyayip, sonra da kör etmeyi basaran tekçi Kemalist zihniyete sahip Cumhuriyet hükümetleri, seçimle gelen yerel yönetimlerin en temel demokratik haklarini bile gasp edip, belediyelerin belirli bir serbesti içinde karar almalarina asla izin vermediler.

Ancak en küçük yerel sorunlarin bile Ankara’dan çözülmeye kalkisilmasi, merkezi yönetimin hantal yapisi, bir köye su götürülmesi veya okul yapilmasi gibi küçük ayrintilar için bile Ankara’da program yapilmasi ve ödenek ayrilmasi, yerel hizmetleri geciktirmis, bazen merkezi idare tarafindan bu tür hizmetlerin götürülmesi uygun görülmemistir. Örnegin, 1999 Gölcük ve 2011 Van depremlerinde merkezi idare, yola çikmak için hazirliklara baslayamamisken, sivil toplum örgütleri, gönüllüler ve çesitli kesimlerden küçük birimler, enkaz kaldirmaya, can kurtarmaya baslamisti bile.

Yerel yönetimlerin merkezden tümüyle bagimsiz olmalari beklenemez, ancak yerel hizmetlerin ve yerele iliskin islevlerin, personel hareketlerinin, kaynaklarin merkezi yönetim tarafindan yönlendirmesi ve merkezin otoritesi dâhilinde olmasi belediyeleri kiskaca almakta ve özgür hareket alanlarini daraltmaktadir. Merkezi otoritenin abartili vesayeti olmasa, yerel yönetimlerin seçilmis organlari araciligiyla özgürce yönetmelerine imkân taninsa, kendileri tarafindan yaratilan kaynaklariyla, kendi olanaklariyla hizmet görmeleri saglansa verimlilik ve hiz artacaktir.

Özerklik sartinin bazi maddelerini onaylayan Türkiye, kabul ettigi paragraflardan bir kismini mevzuatin derinliklerinde bogmus, bazi durumlarda ise yerel yönetimlerin yapacaklari siradan islemleri bile merkezin iznine baglamistir. Kabul edilen maddeler için iç hukukta bazi düzenleme ve iyilestirmeler yapilmasina ragmen, bazilarina hiç dokunulmamis, yasalar ve yönetmeliklerle, özerklik sartinin bazi paragraflarina iliskin haklarin kullanimi merkezin icazetine tabi kilinmistir. Örnegin, yurt içinde ve disindaki belediyelerle karsilikli isbirligi yapilmasi, birlik kurulmasi, kurulmus birliklere katilma veya ayrilma, kardes kent iliskileri kurma gibi sorun yaratmayacak islemler bile Içisleri Bakanligi’nin iznine baglanmistir.

Kendi yerel kurum ve kuruluslarina güven duymayan ve bunlar arasinda siyasi nedenlerle mali dengesizlikler yaratan, belediyeler birligine katilmayi bile izne baglayan bir merkezi yapilanmanin ne kadar sorunlu oldugunu söylemeye bilmem gerek var mi?

Yetkilerin ve mali kaynaklarin merkezi idare ile yerel yönetimler arasinda bölüsümü, ülkeler arasinda çesitli farkliliklar tasimaktadir. Üniter (tekçi) yönetimin oldugu ülkelerde, yerel yönetimler merkezin yörüngesinde ve vesayeti altinda iken, gelismis demokratik ülkelerde yetkileri fazla, kendilerini yönetme alanlari genistir. Özellikle federal yönetim sistemine sahip ülkelerde, yerel yönetimler mali açidan daha fazla özerklige ve ayni zamanda belirli sinirlar içinde vergi koyabilme yetkisine sahip bulunmaktadir.

Türkiye’de ise yerel yönetimlerin kendi kaynaklarini olusturmak için vergi koyma yetkisi yoktur. Dolayisiyla belediyelerin, gittikçe artan ve çesitlenen hizmetlerini karsilamak için kaynaklari da artirarak ihtiyaçlari karsilama imkân ve yetkisi bulunmamaktadir. Bugün itibariyle belediyelerin büyük çogunlugunun yeterli mali kaynaklara sahip olmadigi, giderek artan kentsel ihtiyaçlari karsilayamadigi, küçük belediyelerin çalisanlarinin ücretlerini ödeyemez durumda olduklari, siyasal iktidarlar tarafindan belediyeler arasinda ayirim yapildigi bütün kesimler tarafindan genel kabul görmektedir. Bugün itibariyle belediyeler borçlarini ödeyemez durumdadir ve devletten yardim almaya çalismaktadir.

Türkiye’de de, kamusal hizmet sunma yetkilerinin merkezden yerele aktarilmasi, bu yetkilerin vatandasa en yakin makamlar tarafindan kullanilabilmesi için Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti üzerindeki çekincelerin kaldirilmasi gerekmektedir. Elbette sadece çekincelerin kaldirilmasi, dolayisiyla yetki devri yapilmasi yetmez. Insani öne çikaran, bireyi devlete karsi koruyan, insan haklarina saygili, demokratik ve özgürlükçü yeni bir anayasa yapilmasi ön kosuldur. 12 Eylül Fasist Cuntasi tarafindan yapilan ve hala yürürlükte olan, seçim yasasi ve siyasi partiler yasasinin yeniden yazilmasi; bazi yasalarin tümüyle kaldirilmasi; ceza yasasindaki 301. Madde ve buna benzer maddelerin kaldirilmasi, Türkiye’nin demokratiklestirilmesi için bir gerekliliktir. Sözü edilen reformlar ile bir bütün olarak merkezi idarenin demokratik, seffaf, hesap verebilen, refahi artirmayi ve insan hak ve özgürlüklerini gözeten bir yönetim anlayisini benimsemesi, otoriter ve buyurgan zihniyetten vazgeçmesi gerekir.

Kemalistlerin Cumhuriyet boyunca ‘zorla güzellik’ misyonu ile yaptiklarini, benzer kaliplar üzerinden simdi de AKP deniyor. Kemalist zihniyetin yetistirdigi kusaklara ait olma özelliklerini zaman zaman gösteriyorlar. En önemli örneklerden biri, ‘Idari açidan düzenleyici ve denetleyici islevleri olan RTÜK, Telekominikasyon Kurumu, SPK, BDDK, EPDK, KIK, Rekabet Kurumu, TAPDK gibi üst kurul tabir edilen bagimsiz idari otoritelerin 2011’de idari özerkliklerinin kaldirilmasidir’. (8) Kamu Ihale Kurumu’nun tabi oldugu kanunun 18 kez degistirilerek, seffafliktan uzaklastirilmasi, son olarak 2013 bütçe görüsmelerinde Sayistay’in dolayli yollardan devre disi birakilmasi, merkezi idarenin TBMM’deki denetiminin engellenmesi bu çerçevedeki önemli olumsuzluklardir.

‘Yeni olusturulan ve daha önceden var olan büyüksehir belediyeleriyle ve genel olarak yerel yönetimlerle ilgili olarak 12.11.2012 tarihinde çikarilan ‘6360 Sayili Büyüksehir Kurulmasi ile Bazi Kanunlarda Degisiklige Dair Kanun’ ile yapilan yeni düzenleme, büyüksehir belediyelerinin alanini genisletse de yerel yönetim reformu kapsamindaki beklentileri karsilamaktan uzaktir. Hatta yatirimlar bazi yönlerden daha da merkezi hale gelmistir. Yine düzenlemenin, bazi çevrelerin ileri sürdügü gibi federal bir yapilanmaya zemin hazirlamakla da iliskisi yoktur. Yerel yönetimler planinda ülkenin ihtiyaci olan, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti’na uygun biçimde yerel yönetimlere imar, egitim, saglik, güvenlik gibi konularda düzenleme yapma, inisiyatif kullanma yetkisi veren, ayni zamanda valiler dahil, tüm yerel yöneticilerin seçimle geldigi bir sistem olmalidir.'(9)

Bir baska ifadeyle; ‘Mülki açidan, müzmin adem-i merkezilesme ihtiyacinin aksine, Büyüksehir Kanunu’nda yeni yapilan degisiklikle zaten merkezin mali-idari anlamda kulu durumunda olan belediyeler bundan sonra merkezin gücüne güç katacaktir'(10)

Ayrica, yeni çikarilan 6360 Sayili Büyüksehir kurulmasi ile ilgili kanun ile yerel yönetimlerde reform beklentisinin aksine jeotermal kaynaklar ve dogal mineralli sular ruhsatina iliskin yetki ve görevlerin, il özel idarelerinin kaldirildigi illerde valiliklerce yürütülecegi hüküm altina alinmistir.

Konumuza güncel bir haberle devam edelim;

Erciyes Üniversitesi, Iletisim Fakültesi’nden dört genç, bitirme projesi olarak çektikleri çöp belgeseli ile beklemedikleri bir sekilde, ulusal ve uluslararasi festivallerde dokuz ödül almislar. Bunu fazlasiyla hak etmisler de. Pozanti’da çesitli engellemelere ve zorluklara karsin, çöp deryasinda dört çocugun iç paralayan yasamini anlattiktan sonra yetkililerden ilginç bir sonuç ögrenmisler. ‘Belediyenin projesi hazir, fakat Çevre ve Sehircilik Bakanligi’ndan pahali oldugu gerekçesiyle çöplüge geri dönüsüm tesisi kurulmasi için gerekli ödenek verilmiyor.’ (11) Buyurun, bir yerel yönetim, kendi kaynaklarini yaratma imkânina sahip olmadigindan, kendisinin gerçeklestiremedigi yatirim için merkezi idarenin himmetine muhtaç oluyor ve devletlû uygun bulmadigi için bir ilçenin çöp deryasinda çocuklar ölümle burun buruna, korkunç agir kosullarda yasiyorlar. Ayni çöplüge, zorunlu oldugu halde pahali olmasi gerekçesiyle gömülmeyen, ilçenin açik çöplügüne dökülen, dolayisiyla çevreye ciddi zararlar veren tibbi atiklarin atildigini da ögrenmis oluyoruz. Özerklik Sarti’na çekinceye devam, önemli olan idarenin bütünlügü, çocuklar ölmüs ne önemi var, nasilsa onlardan çok sayida mevcut. Bir Meksika Halk Türküsü vardir; ‘Yasamak ucuzdur, hayat bedava’. Sanki bizim diyarlar için söylenmis gibi.

SONUÇ

Yerel yönetimlerin Özerklik Sarti’nda belirlenen ilkelere uygun olabilmesi için; kendi örgüt yapilarini serbestçe olusturma, kendi alanlarinda tek basina karar verme ve sorumluluklarini yerine getirebilecek mali imkanlari olusturabilmeleri saglanmalidir.

Yerel özerkligin gelismesine engel olan vesayet denetiminin yasal düzenlemelerle hafifletilmesi yetersiz olup, sartin çekincelerinin kaldirilmasi gerekmektedir. Vesayetin Kürt illerindeki belediyelerde daha siki uygulandigi, Van ve Diyarbakir belediyelerinde valilik tarafindan ciddi sikintilar yaratildigi herkes tarafindan bilinmektedir.

Sart üzerindeki çekinceler Bakanlar Kurulu’nun alacagi bir kararla kaldirilsa bile bunlarin uygulanmasi yürürlükteki mevzuata göre mümkün degildir. Bu nedenle Anayasa degistirilmeden, yasalarda kapsamli degisiklikler yapilmadan, Sart’in bütün maddeleri hayata geçirilemeyecektir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sart’i üzerindeki çekincelerin kaldirilmasi yerel yönetimlerin halka hizmet sunma gücünü, performansini, verimliligini artiracagindan olumludur, bunun gerçeklesmesini talep etmek ve çaba harcamak gerekir. Ancak bu durum basta Kürtler olmak üzere toplumun tüm magdur kesimlerinin hakli taleplerini karsilamaya yetmez. Bazi kesimler bu kadarina razi olsalar da, Sart üzerindeki çekincelerin kaldirilmasi öncelikle Kürtlere yetmez, Kürtler bununla yetinemezler. Kürtlerin kendi ülkelerinde federal bir yönetim sekliyle, Türkler ile esit, baris içinde yasamalari nihai talep olmalidir. Böylesi bir yönetim biçimi hem Kürtler hem Türkler hem de toplumun Türk olmayan diger kesimleri için adildir, hakkaniyetlidir, bu cografyada yasayan herkesin yararinadir, toplumu özgür ve mutlu kilar.

Federal yönetimde devlet fonksiyonlari, üniter devletten farkli olarak tek bir merkezden yürütülmeyip, en az iki yönetim alani arasinda bölüstürülür. Bu yönetim alanlarinda, kamusal faaliyetleri gerçeklestirecek devlet organlari ayri ayri bulunur. Yönetimlerin hiç biri merkezi iktidar niteliginde degildir. Bu nedenle bir yönetim alani, digerinden özerklik kazanmis degildir. Her yönetimin kendi parlamentosu ve bayragi vardir. Dolayisiyla yetkiler tek bir merkezde toplanmaz. Yönetimler birbirine bagimli degildir, aralarinda esittirler ve bir yönetim alani digerine yetki taniyamaz veya yetkisini kisitlayamaz. Yönetim sistemindeki iliskiler esitlik temelindedir ve bu durum anayasal güvence altindadir.

Özerklik ise (Demokratik olaninin ne oldugunu kimse bilmiyor), bir iktidar merkezinin, daha güçlü baska bir iktidar merkezinden kazandigi yetki ve pozisyonu tanimlar. Yetkiler, merkezden yerele veya bölgeye aktarilmistir. Özerk yönetim alani, merkezi iktidara bagli olan yerel veya bölgesel iktidar konumundadir. Iki yönetim birbirine esit degildir, biri yetkiyi taniyan, digeri kendisine yetki aktarilandir. Dolayisiyla, kendisinden daha güçlü bir iktidar merkezi tarafindan ve sadece yetkiyi veren tarafindan belirlenen alanlarda bagimsiz hareket edebilir. Dogal olarak federal yönetim sisteminden bir kademe geridedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sart’i federal yönetime alternatif degildir. Federal bir yapida da uygulanabilir bir yerinden yönetim seklidir. Bu nedenle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sart’i Türkiye’de hemen uygulanmalidir. Ileride Türkiye için federatif bir yapi uygulanmaya baslarsa, Sart hükümleri federal bölgeler için de uygulanir.

Dipnotlar:

(1) Belçika, Ingiltere, Danimarka, Fransa, Hollanda, Irlanda, Isveç, Italya, Lüksemburg ve Norveç

(2) Avrupa Konseyi’nin üye ülke sayisi 47

(3) Avrupa Birligi’nin üye ülke sayisi 26

(4) Iskencenin önlenmesi, azinliklarin korunmasi, çalisanlarin sosyal haklari, kadinlara yönelik siddetin önlenmesi, çocuk haklari, hükümlülerin nakli, siddet suçu magdurlarina tazminat ödenmesi vb.

(5) Osman Nuri Ergin, ‘Mecelle-i Umur-i Belediye’, c. I, Istanbul 1338 (1928), s. 1.

(6) 1982 Anayasasi; Madde 127: ‘ Yerel yönetimlerin karar organlari seçimle olusturulur’

(7) Yrd. Doç. Dr. Hüsamettin Inaç, Dumlupinar Üniversitesi; Ar. Gör. Feyzullah Ünal, Gazi Üniversitesi; Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sarti ve Türkiye’de Belediyeler.

(8) Cengiz Aktar; ‘Halka ve Hukuka Ragmen Halk Için’ Taraf, 25.12.2012.

(9) Hak-Par Baskanlik Kurulu Bildirisi, 23.12.2012

(10)Cengiz Aktar; ‘Çözüm büyüksehir degil adem-i merkeziyet’ Taraf, 27.11.2012.

(11)Taraf, 10.01.2013

KAYNAKÇA

http://tr.wikipedia.org/wiki/Avrupa_Konseyi

http://www.avrupakonseyi.org.tr/

http://www.abgs.gov.tr/files/haberler/2011/yerel_yonetimler_ozerklik_sarti.pdf

http://www.ihop.org.tr/index.php?option=com_content&task=view&id=34&Itemid=64

http://iibfdergi.kmu.edu.tr/userfiles/file/mayis2007/1.pdf

http://www.bilgesam.com/tr/index.php?option=com_content&view=article&id=1292:yerel-yoenetimler-oezerklik-art-ve-tuerkiye&catid=167:ab-analizler

http://www.bilgesam.org/tr/index.php?option=com_content&view=article&id=1075:yerel-yoenetimler-oezerklik-art-ve-tuerkiye&catid=70:ab-analizler&Itemid=134

http://sbe.dumlupinar.edu.tr/17/1-24.pdf

http://www.tesev.org.tr/Upload/Publication/23cad2d9-1ee5-404d-8657-3bd442836bb5/Yerel%20Y%C3%B6netim%20Sistemleri.pdf

http://kisi.deu.edu.tr/hakki.uyar/6.pdf

http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5393.html

Rusen Keles; ‘Yerel Yönetimler Özerklik Sarti Karsisinda Avrupa ve Türkiye’, ÇYYD, Cilt 23, Sayi 6, 1995.

Seref Gözübüyük; Yönetim Hukuku, 3. Baski, Seçkin Yayinlari, Ankara, 1989.

Bilal Eryilmaz; Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacilik, Istanbul.

AZAKLI, Sedat (2002), ‘Belediyelerin Hizmet Stratejileri Belirleme Sürecinde Analizci Yaklasimin Önemi’, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAIE Yerel Yönetimler Arastirma ve Egitim Merkezi, Ankara

Hasan Dagtekin; ‘Türkiye’de Kürt Sorununun Çözümünde Federal Çözüm Biçimi Olanakli ve Gereklidir’ Deng Dergisi, Yil 21, Sayi 88, Ekim 2012.

*DENG DERGISI sayi 90

Kamuran Acar